Klimaschutz durch Reform der Wohnbauförderung
Positionierung der Grünen in der
Frage der Wohnbauförderung:
Zukunftsprojekte 0706 WARME WOHNUNG DURCH SAUBERE BIOENERGIE UND WÄRMEDÄMMUNG· Ein Heizungstauschprogramm hilft 500.000 Haushalten aus der Erdölfalle: DieUmstellung auf Heizen mit Pellets, Holz und Solarenergie erspart einemdurchschnittlichen Haushalt 250 Euro Heizkosten pro Jahr.· Häuser bekommen Mäntel: Wärmedämmung bei Altbauten senkt Heizbedarf bis zu90%.· Das energiesparende Passivhaus wird im Neubau zum Standard.· Der Anteil der Heizenergie aus Solaranlagen wird bis 2015 vervierfacht. Dazu werdenzusätzliche 7 Mio. m2 Solarkollektoren installiert.
Nur unter der Bedingung, dass sie zu einem wirksamen sozialen und technologiepolitischen Instrument des Klimaschutzes umgebaut wird, treten wir für eine Beibehaltung der Wohnbauförderung in der derzeitigen Höhe ein.
Das heißt, Ø ZweckwidmungØ Bindung an Energiekennzahl und höhere Bebauungs-DichteØ Bindung an den Einsatz von klimaschutzverträglichen Heizsystemen und solarer WarmwasserbereitungØ Förderungsverbesserung bei Erwerb alter BausubstanzØ Förderungsverbesserung bei Infrastrukturanbindung an ÖV Ø Verbesserung der verteilungspolitischen Effizienz, Angebote für einkommensschwächere soziale Gruppen (neue Selbständige, ArbeiterInen, AusländerInnen, Studierende)Ø Entwicklung eines Marktsegments für ältere Menschen, barrierefreier Bau
Forderungen: Ø Anerkennung der WBF als vierte Säule der GrundsicherungØ Klare klima- und sozialpolitische ZieldefinitionØ rasche Umsetzung der EU-Gebäuderichtlinie auf hohem Energiesparniveau Ø Aufklärungskampagne und Informationsoffensive für einkommensschwächere soziale Gruppen, Ø Aufklärungskampagne und Informationsoffensive für thermische SanierungØ Thermische Sanierungsoffensive im Sinne der Nationalen KlimastrategieErweiterung des Bausparens in Richtung Sanierungssparen
A) Begründung:
Die Wohnbauförderung stellt ein vieldimensionales Steuerungsinstrument dar: wohnungs-, sozial-, beschäftigungs-, technologie-, intergrations- , sicherheitspolitische und ökologische Lenkungseffekte 1. Beschäftigungs- und sozialpolit. Notwendigkeit
Ø 72.439 Personen im Bauwesen arbeitslos, Arbeitslosenquote von 11,7 Prozent Ø rasche Baureifmachung von Sanierungsvorhaben und HeizungstauschØ Drittel der Wohnkosten Betriebskosten Ø davon meist mehr als 50 % HeizkostenØ seit 1998 die Preissteigerung bei Heizkosten 6,5 % (Verbraucherpreisindex nur um 2,6 %, Pensionsanpassungen nur um 1,1%) 2. technologie-wirtschaftliche Impulse
Stefan Schulmeister
Ø Investitionsvolumen brutto: plus 2,6 Mrd. EuroØ Wertschöpfung: plus 1 Mrd. EuroØ Beschäftigte: plus 44.000Ø Steuereinnahmen: plus 1,1 Mrd.Ø Vermiedener Aufwand f. Arbeitslose: plus 700 Mio. EuroØ Entlastung der Leistungsbilanz um 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro Ø technologische Anreizeffekte Ø bes. Impulse f. Klein- und Mittelbetriebe
3. Ressourcen und Klimaschutz
WIFO
Bauen und Wohnen verbrauchen 40 % des Feststoff-/ Endenergieverbrauchs Ø Ein Drittel der Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll theoretisch durch thermische Sanierung von Wohnbauten Ø 75% der Wohnungen (inkl. Ein/Zwei-familienhäuser) Österreichs sanierungsbedürftig (2,4 Mio. W/EF-Häuser)33 % zwischen 1961 und 1980 – bes. Energiesparpotenziale Ø jährlich 530 Mio. Euro Investitionsvolumen im Bereich der thermischen Sanierung zur Erreichung des Kyoto-ZielsØ bis 2010 5.109 Mio. Euro notwendig, davon 2.044 Mio. Euro an öffentlichen Mitteln für die thermische Sanierung jährlichen Förderaufwand von 200 Mio. Euro Ø Sanierungsrate von den derzeit 0,8 Prozent auf die notwendigen 2 Prozent erhöhenØ jährlich 750.000 t CO2-Emissionen wenigerØ 120 Mio. Euro Energiekosten wenigerØ 16.400 Arbeitsplätze jährlich mehrØ Hebelwirkung von 2,5
B) WBF-Fakten:
Quelle und Text: WOHNBAUFÖRDERUNG NEUSTRATEGIEPAPIER DES FACHVERBANDS STEIN & KERAMIKJänner 2004 Einer französischen Studie zufolge[1] bringt Österreich ca. 1,3% des BIP für Zwecke der Wohnbaufinanzierung auf. In den USA liegt der Anteil bei 1,6%, in Deutschland bei 2,05%, in Schweden bei 2,65%. Aufschlussreich sind die Zahlen für Großbritannien, wo die Förderung des Wohnungsbaus schwerpunktmäßig bei Subjektförderungen (als sozialpolitische Maßnahme) bzw. steuerliche Förderungen (als Mittelstandsförderung) liegt und 2,6% des BIP, also den doppelten Wert von Österreich erreicht.
2002 sind 2,489 Mrd. € in einem erweiterten Sinn dem Wohnbau zugehörige Mittel als Prozentanteile von ESt. und KöSt. (je 8,346%) sowie des Wohnbauförderungsbeitrags (80,55%) vom Bund an die Länder gegangen. Davon waren 1,78 Mrd. € Zweckzuschüsse für die Wohnbauförderung und 0,708 Mrd. € Bedarfszuweisungen. Die Zweckzuschüsse sind in derselben Höhe seit 1996 eingefroren, während die Bedarfszuweisungen dynamisch steigen. Die Bedarfszuweisungen sind in den vergangenen Jahren nur in verschwindendem Ausmaß in den Wohnbau geflossen Die Bedarfszuweisungen sind angesichts ihrer tatsächlichen Verwendung von der Diskussion um die Wohnbauförderung loszulösen. Mit einem Volumen von rund 750 Mio € im Jahr 2004 bieten sich die Bedarfszuweisungen als Gegenfinanzierung für eine Erhöhung der Forschungsquote oder eine Senkung der Lohnnebenkosten (z.B. Streichung des Wohnbauförderungsbeitrags) an. Die Bedarfszuweisungen sollen als „normale“ Ertragsanteile an die Länder klassifiziert werden. Damit wird der faktischen Trennung der Dotierung der WBF von den lohnabhängigen Steuern Rechnung getragen. Zusätzlichen Finanzierungsbedarf bei einem steigenden Neubauvolumen müssten die Länder aus den indexangepassten Zweckzuschüssen bzw. aus den Landesbudgets decken.
EINNAHMEN FÜR DIE WOHNBAUFÖRDERUNG Bis 1996 bemaßen sich die Zweckzuschüsse des Bundes aus Prozentanteilen der Einkommen- und der Körperschaftsteuer[2] sowie des Wohnbauförderungsbeitrags, der aus je 0,5% der Lohn- und Gehaltssumme auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite besteht[3]. Mit der Bindung an lohnsummenabhängige Steuern hatten sie eine stark dynamische Entwicklung. Mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996 wurden die Zweckzuschüsse mit 1,78 Mrd. € pro Jahr festgeschrieben (ohne Wertsicherung). Die weiterhin steigenden darüber hinaus gehenden Steuererträge gehen als „Bedarfszuweisungen“ ohne Zweckbindung an die Länder. Das Gesamtaufkommen aus diesen Positionen betrug 2002 2,489 Mrd. €, wobei von der ESt. 1,595 Mrd. €[4] von der KöSt. 0,380 Mrd. €[5] und vom Wohnbauförderungsbeitrag 0,513 Mrd. €[6] stammen. Von diesen 2,489 Mrd. € waren 1,780 Mrd. € Zweckzuschüsse und ca. 0,708 Mrd. € Bedarfszuweisungen.
Im Einzelnen setzen sich die Einnahmen für die Wohnbauförderung der Länder aus folgenden Komponenten zusammen: Zweckzuschüsse des Bundes: Die Verteilung auf die Bundesländer erfolgt gemäß einem komplizierten Schlüssel, der, gemessen an der Bevölkerungsverteilung, relative Vorteile für Wien bringt. Ergänzt werden die Bundesmittel durch quantitativ bescheideneren Mittel aus noch laufenden Bundesfonds und Bundes-Sonderwohnbaugesetzen. Im Durchschnitt der abgelaufenen fünf Jahre (1998-2002) trug der Bund mit 1,8 Mrd. € bwz. 71% zur WBF der Länder bei. Bedarfszuweisungen: Die Bedarfszuweisungen wurden seitens der Länder nur vereinzelt der WBF zugeführt, in größerem Umfang zuletzt 1998 von Oberösterreich. Im Durchschnitt 98-02 trugen sie 42 Mio € p.a. bzw. 1,6% zu den Gesamteinnahmen bei. Rückflüsse und Zinsen: Die Rückflüsse aus aushaftenden Förderungsdarlehen machten immer einen wesentlichen Teil der Einnahmen für die WBF aus. Ein selbsttragendes System, bei dem die Rückflüsse die Neuvergaben von Förderungen weitgehend abdecken, wie es einzelnen Bundesländern Anfang der neunziger Jahre vorschwebte, war allerdings nie in erreichbarer Nähe. 2001 wurde die Zweckbindung der Rückflüsse aufgehoben. Die Rückflüsse lagen in den neunziger Jahren zwischen 500 und 700 Mio €, mit einem Höchstwert von 893 Mio € im Jahr 2000, als in mehreren Bundesländern mit Rückzahlungsaktionen und ersten Verkäufen von Darlehensforderungen (vgl. Kap. 4.5) die Einnahmen forciert wurden. 2001 wurden die Rückflüsse durch massive Forderungsverkäufe auf 3,92 Mrd. € gepusht. In nachfolgender Grafik 3 wurde allerdings nur jener Saldo berücksichtigt, der im Einnahmen-Topf der WBF verblieb (mehr dazu Grafik 8). Seit 2000 hat eine Unterscheidung zwischen Landesmitteln, Rückflüssen und Bedarfszuweisungen an Sinnhaftigkeit verloren, nachdem seither den Ländern die Mittelverwendung für Bundesmittel und Rückflüsse weitgehend frei steht. Im Durchschnitt 98-02 lagen die Einnahmen aus Rückflüssen und Zinserträgen bei 550 Mio € bzw. 22% der Gesamteinnahmen. Noch zwei Jahre zuvor machten sie knapp 700 Mio € bzw. 26% aus. Mittel aus den Länder-Budgets: Mit der Verländerung der WBF wurde vereinbart, dass die Länder weiterhin ein Sechstel der Bundesmittel in die WBF fließen lassen sollten. Gemäß den Berichten der Länder an das BMF wurde dieses „Landes-Sechstel“ nur selten erreicht. Allerdings erfassen diese Berichte, wie eingangs erwähnt, nicht die Aktivitäten der Länder im Rahmen der Länder-Wohnbaufonds. Eine Quantifizierung des tatsächlichen Beitrags der Länder zur WBF ist nach derzeitiger Datenlage daher nicht möglich.
Grafik 3: Einnahmen für die Wohnbauförderung in Mio €
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW AUSGABEN FÜR DIE WOHNBAUFÖRDERUNG
Die Ausgaben der Länder für die WBF haben seit Mitte der neunziger Jahre eine auch nominell leicht sinkende Tendenz von ca. 2,5 Mrd. € auf ca. 2,3 Mrd. €. Die Spitze 2000 mit 2,95 Mrd. € ist auf den ab dem Folgejahr wirksamen Stabilitätspakt zwischen Bund und Ländern zurück zu führen. Von mehreren Bundesländern wurden in großem Umfang Maastricht-wirksame Förderungsausgaben auf das Jahr 2000 rückgebucht.
Grafik 4: Ausgaben für die Wohnbauförderung nach Finanzierungsart in Mio €
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW
Die in mehreren Bundesländern eingeführten Annuitätenzuschuss-Förderungen führen zu hohen Zahlungsverpflichtungen in der Zukunft. Um diese bedecken zu können, sind die seit 1996 fast durchgehend erzielten Überschüsse der Einnahmen für die Wohnbauförderung gegenüber den Ausgaben in höchstem Maße notwendig. Seit 2001 sind Ausgaben für Infrastruktur- und Kyoto-relevante Maßnahmen aus Mitteln der Wohnbauförderung möglich. Sie machen gemäß den Berichten der Länder an das BMF 2002 171 Mio € aus. Der weit überwiegende Teil davon (85%) wird für Wien dokumentiert, der schmale Rest v.a. für Oberösterreich. Die anderen Bundesländern haben gemäß ihrer Berichtspflicht an das BMF keine diesbezüglichen Maßnahmen aus dem Topf der Wohnbauförderung finanziert. Tatsächlich erweist sich eine Abgrenzung zwischen Maßnahmen zur Erreichung der Kyoto-Zieleund „echt“ baurelevanten Maßnahmen als nicht möglich. Grafik 5: Ausgaben für die Wohnbauförderung nach Baumaßnahme in Mio €
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW
Der Geschoßwohnungs-Neubau beansprucht ca. 48% der Förderungsausgaben, der Eigenheim-Neubau ca. 23%. Bei der Anzahl der Förderungseinheiten ist (siehe Grafik 2) Grafik 2: Anzahl Förderungszusicherungen
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW
das Übergewicht des Geschosswohnbaus deutlich geringer (ca. 60:40), da das durchschnittliche Eigenheim wesentlich niedriger gefördert wird als eine Geschoßwohnung. In die objektbezogene Sanierungsförderung fließen ca. 22% der Förderungsausgaben, in die Subjektförderung (v.a. Wohnbeihilfe) im Neubau ca. 7% und nur ca. 1% in der Sanierung.. Auffallend ist, dass die Förderungsausgaben für den Geschoßbau weitgehend konstant bleiben, während die Ausgaben für die Eigenheimförderung sukzessive sinken (Ausnahme 2000). FORDERUNGEN, FORDERUNGSVERKÄUFE UND ZAHLUNGSVERPFLICHTUNGEN
Eine Folge der Maastricht-Kriterien war der Verkauf von Förderungsdarlehen durch mehrere Bundesländer, in größtem Umfang durch Niederösterreich, Oberösterreich und Kärnten. Insgesamt wurden Darlehen mit einer Nominale von 10,12 Mrd. € veräußert. Aufgrund der nicht marktkonformen Zinssätze von Förderungsdarlehen mussten beim Verkauf erhebliche Abschläge hingenommen werden. Die erlöstenBarwerte summieren sich demgemäß auf nicht mehr als 5,48 Mrd. €, das sind 54,1% der Nominale. Grafik 6: Forderungsverkäufe der Bundesländer in Mio €
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW
Der erhoffte Effekt, mit dem Forderungsverkauf Maastricht-wirksame Einnahmen erzielen zu können, wurde nicht erreicht, nachdem weder Darlehensvergaben noch Rückzahlungen in der Bemessung der Staatsausgaben gemäß Maastricht-Kriterien zu berücksichtigen sind. Positiv ist demgegenüber zu werten, dass mit dem Forderungsverkauf erstmals in diesem Umfang Instrumente des internationalen Kapitalmarkts in Österreich zur Anwendung kamen. Sie versprechen in weiterer Zukunft große Potenziale für die Finanzierung des Wohnbaus. In Niederösterreich wurde der Wohnbauförderung als Kompensation für die nicht mehr verfügbaren Rückflüsse auf Dauer ein Mittelzufluss aus dem Landesbudget in der Höhe von 145 Mio € p.a. zugesichert. Die aushaftenden Darlehen als wichtiges „Asset“ für die zukünftige Finanzierungskraft der Wohnbauförderung aus eigener Kraft sanken durch diese Transaktionen wesentlich von 22,35 Mrd. € im Jahr 1999 auf nur mehr 13,96 Mrd. € 2002. Dem stehen die Zahlungsverpflichtungen für zugesicherte AZ-Förderungen gegenüber, die bis 2000 ein deutlich steigendes Niveau bis 6,47 Mrd. € erreichten. Das ist ein annähernd dreifaches Jahresbudget der gesamten Wohnbauförderung. Immerhin konnten die Zahlungsverpflichtungen bis 2002 um 480 Mio € auf knapp unter 6 Mrd. € reduziert werden. In der Sanierung werden nach wie vor überwiegend nicht-rückzahlbare (maastricht-wirksame) AZ vergeben, im Neubau wurde in den Ländern, wo dieses Instrument zur Anwendung kommt, mittlerweile weitgehend auf rückzahlbare AZ umgestellt, um die Erreichung der Maastricht-Ziele zu erleichtern. Grafik 7: „Soll und Haben“ der Wohnbauförderung in Mio €
Quelle: BMF, Förderungsstellen der Länder, FGW
Mit den Zahlungsverpflichtungen für Annuitätenzuschüsse sind die finanziellen Spielräume der Länder hinsichtlich der Neuvergabe von Förderungen deutlich eingeschränkt. Dies trifft vor allem diejenigen Länder, die schon seit Längerem überwiegend auf dieses Instrument aufbauen. Der Anteil der Förderungsausgaben, die für AZ aufzubringen sind, stieg österreichweit von einem Fünftel 1994 auf ein Drittel 2002. Die Salzburger Wohnbauförderung wendet mittlerweile zwei Drittel ihrer laufenden Ausgaben für AZ auf, die steiermärkische gut die Hälfte, die niederösterreichische immerhin 40%. AZ-Förderungen wurden zu einem Zeitpunkt eingeführt, als die „klassische“ Darlehensförderung die Liquiditätsspielräume der Wohnbauförderung zu sprengen drohte. Zunehmend angespannte Budgets einerseits und der für viele überraschend auftretende stark gestiegene Wohnungsbedarf ab Ende der achtziger Jahre andererseits führten zu einer drohenden Unfinanzierbarkeit der Wohnbauförderung. In dieser Situation ermöglichte eine Umstellung auf AZ-Förderungen eine Weiterführung der Wohnbauförderung auf hohem Niveau. Die Chance, in den Jahren eines wieder sinkenden Wohnungsbedarfs sukzessive zu der ökonomisch eindeutig nachhaltigeren Darlehensförderung zurück zu kehren, wurde in den betroffenen Bundesländern vermutlich zu zögerlich ergriffen. AUSGABEN DER WOHNBAUFÖRDERUNG OHNE WOHNBAUBEZUG
Wie weiter oben ausgeführt, wurden seitens der Länder Ausgaben aus dem WBF-Topf für Infrastruktur und Kyoto-Maßnahmen im Ausmaß von zuletzt 171 Mio € dokumentiert. Diese Größenordnung mutet bescheiden an im Vergleich zu den Abflüssen aus dem System der Wohnbauförderung durch den Verkauf der Darlehensforderungen und die Nichtverwendung der Bedarfszuweisungen des Bundes. Grafik 8: Abflüsse aus dem System der Wohnbauförderung in Mio €
Wie erwähnt wurde mit dem Forderungsverkauf ein Barwert von 5,48 Mrd. € erlöst. Davon flossen 4,85 Mrd. unmittelbar aus dem System ab. Weitere Mittel gingen der Wohnbauförderung verloren, indem Rückflüsse nicht mehr zweckgebunden verwendet wurden, Landesmittel durch die kurzfristig wirksamen Verkaufserlöse ersetzt wurden und Förderungsmittel zwar zweckkonform, aber nicht bauwirksam für Infrastruktur und Kyoto-Maßnahmen verwendet wurden. Die Bedarfszuweisungen des Bundes an die Länder, die ursprünglich dafür gedacht waren, nach dem Ermessen der Länder für die WBF eingesetzt zu werden, fanden dieses Ziel seit Jahren kaum mehr. Sie belaufen sich mittlerweile auf 760 Mio € p.a. Angesichts der vielen Lücken, durch die Mittel aus dem System der WBF abfließen, ist eine Gesamtbewertung der zweckfremd verwendeten Gelder heute kaum durchführbar. Klar ist aber, dass das ehedem weitgehend geschlossene System der Wohnbauförderung zusehends an Konsistenz verliert.
[1] Patrick de La Morvonnais, präsentiert anlässlich der 49. Euroconstrukt –Konferenz 6/2000. Die Analyse beruht auf Daten von Ende der neunziger Jahre. Verlässliche Daten aktuelleren Datums sind bedauerlicher Weise nicht verfügbar.
[2] Bis 1996 je 9,223% von ESt. und KöSt., seit 2001 je 8,346%
[3] 80,55%.
[4] 8,346% von 19,116 Mrd €. Die Einkommensteuer bemisst sich aus: veranlagte Einkommensteuer + Lohnsteuer + KESt. I (Kapitalertragsteuer auf Dividenden) – Abgeltungsbetrag für den FLAF (Familienlastenausgleichsfonds).
Nicht enthalten ist die KESt.II (Kapitalerstragsteuer auf Zinserträge).
[5] 8,346% von 4.559 Mio €.
[6] 80,55% von 637 Mio €.
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