Masterplan - Öffentlichen Verkehr

• Sa, 01. Sep. 2007 | Mobilität, Texte

Der politische Standpunkt

Dr. Gabriela Moser, Verkehrssprecherin der Grünen

„Masterplan ÖV – 2015: Österreich im Takt“Öffentlicher Verkehr – vom Nebengleis zur offensiven Netzstruktur Die Situation und die Fakten

Öffentlicher Verkehr ist gerade angesichts hoher Erdölpreise die Zukunftsform der Mobilität. Öffis sind die kostengünstigste, verkehrssicherste, beschäftigungsintensivste und umweltverträglichste Form von Massenmobilität.

Der PKW besitzt derzeit einen hohen Stellenwert und soll auch in Zukunft sozial, ökonomisch und ökologisch sinnvoll genützt, aber nicht mehr privilegiert werden.

Denn alle demographischen, ökonomischen, ökologischen, sozialen Fakten sprechen für flexible, intermodale Mobilitätsformen mit dem Rückgrad eines attraktiven öffentlichen Verkehrsangebots, das auch genutzt wird und wieder freie Wahlmöglichkeit zwischen Verkehrsmittel herstellt:

- 54 % der Bevölkerung, die Mehrheit von 4,4 Mio Menschen, sind auf Öffentlichen Verkehr angewiesen, weil sie über kein Auto verfügen.

- Der Mobilitätsverbund von Gehen, Radfahren und Öffentlichem Verkehr ist 2,5 mal sicherer als Autofahren, die Bahn allein ist 38 mal sicherer als der PKW.

- Öffentlicher Verkehr erhält und schafft 172.000Arbeitsplätze.

- ÖV sichert eine Wertschöpfung von 9 Mrd Euro pro Jahr (4% des BIP, doppelt soviel wie Landwirtschaft).

- ÖV benötigt massiv weniger Energie (Bahn/Bus: je ¼ des PKW-Verkehrs;

- ÖV emittiert bedeutend weniger Abgase (1/5 des PKW-Verkehrs).

- ÖV verbraucht erheblich weniger Fläche (Bahn: 1/16 des PKW-Verkehrs; Bus: 1/10 des PKW-Verkehrs).

- ÖV verursacht weniger Lärm (1/4 des PKW-Lärms.)

- ÖV ist volkswirtschaftlich kostengünstiger ( bei Einbezug der externen Kosten ist er trotz Subvention nur halb so teuer wie PKW-Verkehr).

- ÖV bringt der Allgemeinheit/Wirtschaft wesentliche Kostenersparnis ( pro ÖV-Pendlerin 1.400 Euro/Jahr) und verringert Staus erheblich.

- ÖV-PendlerInnen sparen sich gegenüber Auto-PendlerInnen ¾ der Kosten (Auto 4x)

- Über 50% der Wege liegen unter 5 km.

Aber alle konventionellen Prognosedaten legen die Befürchtung nahe, dass der Anteil des öffentlichen Verkehrs weiterhin abnimmt und die „Bequemlichkeit“ bzw. das eingeengte Verkehrsangebot zu weiteren belastenden Zuwächsen des motorisierten Individualverkehrs führt.

Diesen Widerspruch zwischen rationalem verkehrswissenschaftlichem, volks-, bzw. betriebswirtschaftlichem Kalkül und privatem Verhalten aufzulösen, bedeutet die wahre Herausforderung der Mobilitätspolitik. Vor allem auch angesichts des Reformnotstands im Bereich des Öffentlichen Verkehrs.

Wesentliche Rahmenbedingungen des Nahverkehrs kommen von der EU-Ebene:

VO (EWG) 1191/69 idF 1893/91 „über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs“ (Neufassung im Kommen) sowie diverse EuGH-Judikatur (u.a. „Altmark Trans“/“Magdeburger Urteil“ zu Bedingungen für die Zulässigkeit von Vergaben ohne Ausschreibung)

Zahlen zum Nahverkehr/Bund (ohne Infrastruktur): 2003 in Mio €

Gemeinwirtschaftliche Leistungsbestellung bei ÖBB (Ökobonus): 347,74Gemeinwirtschaftliche Leistungsbestellung bei ÖBB (Verlagerungsbonus): 110,83Gemeinwirtsch. Leistungsbestellung bei Privatbahnen (Sozial- und „Halb“preise): 24,31Verlustabdeckung Postbus AG 1,67Förderung von Verkehrsdiensten der Gemeinden 3,92Förderung von zusätzlichen Verkehrsdiensten der Länder 9,68Zahlungen an Verkehrsverbünde gemäß Grund- und Finanzierungsverträge 50,14Zuschüsse für Verbundintegration der Schülerfreifahrten 0,38Schülerfreifahrten 299,78Lehrlingsfreifahrten 13,17

Finanzzuweisungen in Nahverkehrsangelegenheiten nach FAG                                                                      196,30

Zahlungen für U-Bahn Wien                                                                                                                                  109,01

Gmundner Straßenbahn                                                                                                                                               0,02

Summe 1.166,95 Die Kritik und der Reformbedarf

Um Österreichs Nah- und Regionalverkehr (ÖPNRV) ist es jedoch schlecht bestellt: schleichender Angebotsabbau, Qualitäts- und Organisationsmängel, sinkende Fahrgastzahlen, hohe und steigende Kosten für die Allgemeinheit, fehlende Fahrgastrechte.

Daten zum ÖV laut WiFO-Studie 2002: - Im österreichischen öffentlichen Personennah- und -regionalverkehr(ÖPNRV) werden jährlich mehr als 1,5 Mrd. Personenbefördert, rund die Hälfte davon im Verkehrsverbund Ost-Region(VOR). - Die Gesamtkosten des ÖPNRV betrugen 1999 etwa1,9 Mrd.€ mit 1,3 Mrd. € wurden zwei Drittel davon ausMitteln der öffentlichen Hand finanziert. -Nach der Neuordnung und Regionalisierung im Jahre 2000 entfällt auf die Länder und Gemeinden mehr Verantwortung für Organisation und Finanzierungdes ÖPNRV. Für einen Zeitraum von 10 Jahren bestehteine Finanzierungsgarantie des Bundes über 800 Mio. €. - Internationale Beispiele zeigen, dass der AusschreibungswettbewerbKostensenkungen und eine Verbesserung des Angebotes bzw.eine Senkung der Subventionen bewirken kann. Die organisatorischenund legistischen Voraussetzungen dafür sind im österreichischenÖPNRV derzeit allerdings noch nicht gegeben.

Die Mängel im heimischen Nahverkehr kommen nicht von ungefähr. Der Rechnungshof wies 2004 in einem kritischen Rohbericht auf grobe Managementmängel (incl. Kontrollversagen und Rechtswidrigkeiten) im federführenden BMVIT sowie grundsätzliche (verkehrs)politische Fehlsteuerungen hin. Zentrale inhaltliche Problempunkte, die der Rechnungshof erneut dokumentiert hat, sind allerdings schon lange (u.a. RH-Bericht 1998) bekannt:

1. mangelnde Qualität und Kundenfreundlichkeit (bei Organisation und Angebot selbst);

2. komplizierte, intransparente, ineffiziente, weitgehend qualitätsunabhängige Finanzierung;

3. Rechtslage ist weder zeitgemäß noch EU-konform, fördert Monopolstrukturen mit Monopolpreisen, ist wettbewerbs- und qualitätsfeindlich;

4. Sparstift-Denken und fehlender Gestaltungswille vieler politisch Verantwortlicher;

5. fehlende verkehrspolitische Lenkungsmaßnahmen zugunsten des Öffentlichen Verkehrs, aktive Begünstigung des Individualverkehrs durch Investitionsschwerpunkt Straße etc.

Eine grundlegende Reform läßt seit dem auf halbem Weg steckengebliebenen Anlauf von 1998/99 (ÖPNRV-Gesetz, Kraftfahrliniengesetz) auf sich warten: Beide Gesetze sind teilweise EU-inkompatibel und haben die qualitäts- und effizienzfeindliche Organisations- und Finanzierungssituation nicht gelöst. Die Verantwortungsträger haben jedoch lieber ideologische Einsparungs- oder Privatisierungsgefechte geführt als den „überfälligen Reformbedarf“ endlich in Angriff zu nehmen. Unter früheren Regierungen wurde der Nahverkehr im Interesse der Staatsbetriebe „gestaltet“ (Pauschalzahlungen etc.). Seit 2000 wurde nahezu jedes Jahr beim Nahverkehr budgetär gekürzt, generell jedoch weiterhin die Zügel schleifen lassen. Im Nahverkehr dominiert statt Kunden- und Bedarfsorientierung immer noch Anbieterorientierung.

Der Wille und das Ziel

Deshalb beginnt Politik zu Gunsten des Öffentlichen Verkehrs mit politischer Willensbildung, Vorbildwirkung, Aufklärungsarbeit, Bewusstseinsschärfung, Information-Offensiven, Image-Kampagnen; mit Grundsatzfragen wie „Was soll Priorität erhalten: Ausbildung der Kinder, Arbeitsplätze, Gesundheit oder ein weiteres Anwachsen des Verkehrs?“

Ein Bekenntnis zur Notwendigkeit des ÖV muss den langjährigen politischen Konsens des unhinterfragten Straßenbaus ablösen. Denn die Ideologie, Straßen sind eo ipso Wohlstandsachsen, entbehrt jeder wissenschaftlichen Grundlage.

Der politische Konsens, dass angesichts der Energiepreise und Gesundheitskosten der motorisierten Individualverkehr einfach nicht mehr leistbar ist und einzelne Menschen bzw. ganze Volkswirtschaften in die Armutsfalle bringt, soll herbeigeführt werden. Immerhin verfügt die Mehrheit der WählerInnen über kein Auto.

Deshalb muss Mobilitätspolitik im Sinne des Öffentlichen Verkehrs mit einer Wende der Gesamtverkehrspolitk beginnen, die primär bei Raumordnung/flächenwidmung, Zersiedelung und Straßenbau ansetzt, klare konsistente nachprüfbare und realistische Ziele jenseits der Bau- und Bankkonzerne verfolgt und langfristig ausgerichtet ist.

Auf dem Weg zu einem besseren ÖV verfügt Österreich durchaus noch immer über eine günstige Startposition:

• pro Werktag 5,5 Millionen Fahrten mit dem Bussen und Bahnen,
• 25 Mrd Personenkilometer pro Jahr, d.s. 37% der PKW-Verkahrsleistung,

Diese gilt es auszubauen und nicht zu verschlechtern. Jede ÖsterreicherIn legt durchschnittlich pro Jahr 3.010 km mit öffentlichen Verkehrsmitteln zurück, das ist EU-Spitze. Nur noch in der Schweiz liegt die ÖV-Nutzung höher, dort nimmt sie vor allem noch zu, während sie in Österreich zurückgeht. Allerdings ist Öffentlicher Verkehr in der Schweiz ein klar deklariertes nationales Anliegen mit klaren Zieldefinitionen.

Übertragen auf Österreich könnte die Zieldefinition beispielsweise beispielsweise lauten:

„Die Gebietskörperschaften stellen in ihrem jeweiligen Einflussbereich sicher, dass 95% der Bevölkerung im Bundesgebiet mit einem Mindestangebot von täglich vier Kurspaaren bedient werden. Mindestens 85% der Bevölkerung ist mit einem Stundentakt zu bedienen. Die Aufteilung der Bedienungsschlüssel auf Länder und Gemeinden und die Finanzierung der daraus entstehenden Lasten wird in einem Vertrag nach §15a B-VG geregelt, den Bund und alle Länder gemeinsam auf jeweils zehn Jahre abschließen.“Diese Vorgabe führt zu einer Netzstruktur, die ganz Österreich überzieht und Mobilität geschlechts-, einkommens- und altersunabhängig ermöglicht. Erforderlich ist ein Österreichtakt nach Schweizer Vorbild. Im Öffentlichen Verkehr drehen sich alle strategischen Entscheidungen um den Begriff „Taktverkehr“, für Österreich formuliert heißt das Ziel konkret “Takt 2015“. Im Jahr 2015 soll jede/r von Hühnergeschrei nach Hittisau fahren können, mit maximal zehn Minuten dauernden Umsteigezeiten, mit einer einzigen Fahrkarte und einer kleinen blauen Chipkarte in Tasche: Mit einer solchen Mobi-Card soll nicht nur die Fahrkarte bezahlt werden, sondern auch das Mittagessen im Speisewagen und das Taxi nach Hause. Die Strategie und der Weg

Ein effizienter und effektiver Öffentlicher Verkehr mit hoher Auslastung ist nicht nur für die Bevölkerung und das Budget von erheblichem Nutzen, sondern auch leichter finanzierbar. In der Schweiz fährt Europas bester Öffentlicher Verkehr mit hoher Auslastung und mit geringeren Zuschüssen pro Fahrgast.

Für eine nachhaltige Trendwende im Nahverkehr empfiehlt sich folgenden Pfad:

1. Oberziel: (Deutlich) mehr Nahverkehr um (mindestens) das gleiche Geld, Ausbau statt Rückbau, Vermehrung des Kundennutzens.

D.h. Keine Mittelkürzungen; durch Effizienzgewinne eingesparte Mittel dürfen dem Nahverkehr nicht entzogen werden, sondern müssen in Mehrangebote investiert werden.

2. Vorausbedingungen

+ Zurechtrücken der Rahmenbedingungen im Verkehrssektor

+ Der Befund sinkender Fahrgastzahlen bei steigendem Mitteleinsatz ist nicht im System allein zu kurieren, sondern braucht zusätzlich echte Verkehrspolitik, die nicht laufend den Individualverkehr zulasten der Öffis bevorzugt.

+ Die Mittelreduktionen muss beendet werden: Kürzungen einmal da, einmal dort führen zur Rücknahme mühsam und oft erst kürzlich zustandegebrachter Mehrangebote – das verursacht kaum zu reparierende Imageschäden für den Nahverkehr und demotiviert alle Engagierten – Kunden, Unternehmen, Geldgeber.

+ Gezielten Intransparenzen muss beseitigt werden: Gerade in letzter Zeit fehlen Berichte über Gemeinwirtschaftliche Leistungen und werden Auskünfte verweigert.

3. Effizienzoffensive -Grundlegende Reform von Organisation und Finanzierung des Nahverkehrs

+ Zusammenführung von Finanzierungs- und Entscheidungsverantwortung durch Regionalisierung/Verländerung der Bestellverantwortung samt dazugehörigen ausreichenden und indexierten Mitteln (vgl. dt. Regionalisierungsgesetz: 4,5 Mrd €/a).

+ Trennung Eigentümerfunktion-Bestellerfunktion (bei Bund, Ländern und Gemeinden) im Hinblick auf Transparenz und Kontrolle.+ Klare Entscheidung für Bestellung der Produktion der Dienstleistung Nahverkehr im (kontrollierten) Wettbewerb (= Ausschreibungsprinzip); zugleich ist Definitionsmacht der Aufgabenträger/Besteller hinsichtlich Quantität und Qualität des Angebots zu stärken.+ Grundlegende Reform des Konzessionsrechts bei Buslinien: Ausschreibungswettbewerb bei “gemeinwirtschaftlichen” Verkehren, Genehmigungswettbewerb um das beste Angebot für die Befriedigung der öffentlichen Verkehrsbedürfnisse auch bei EU-konform, also enger als heute definierten “eigenwirtschaftlichen” Konzessionen, transparenter Konzessionskataster, kürzere Konzessionslaufzeiten.

+ Anpassung des ÖPNRV-Gesetzes und des Kraftfahrliniengesetzes an geltendes EU-Recht

+ Absicherung der mittelständischen Anbieterstruktur und der Wettbewerbsintensität. Durch Nachlässigkeit geförderte Oligopol-Situationen sind genauso wenig im Interesse der öffentlichen Aufgabenträger und Zahler oder der Kunden wie derzeitige Monopol-Situationen.+ Geeignete Vorgaben für die Sicherung landesgrenzübergreifender Verkehre und hoher Sozial- und Sicherheitsstandards.

+ Am besten gesetzliche, jedenfalls aber einklagbare und unternehmensübergreifende Festlegung von Fahrgastrechten.

4. „Investitionsoffensive“ im Nahverkehr als nötige Ergänzung der „Effizienzoffensive“+ Die Regierung hat in den vergangenen Jahren das (1999 im Konsens festgestellte und auf ca. 10 Mrd ATS taxierte!) bestehende Investitionsdefizit im Nah- und Regionalverkehr ignoriert. Wenngleich ein Effizienzsprung der erste Schritt sein muß, darf auch die Frage der nötigen zusätzlichen Mittel für Nahverkehrsinfrastruktur nicht mehr länger aufgeschoben werden. Das derzeit dafür herangezogene Privatbahngesetz ist nur eine übergangsweise Hilfslösung auf dem Weg zu einem Infrastrukturfinanzierungsgesetz, das seit 1999 aussteht, mit einheitlichen Kriterien, daraus gewonnenen Prioritäten und damit mittelfristiger Planungssicherheit.

Auf diesem Pfad kann eine strategische Umsetzung des Ziels, „Takt2015“ erreicht werden, d.h.2015 wird ganz Österreich und seinen angrenzenden Regionen im „symmetrischen Taktverkehr“ vernetzt.

Zwei für die Verkehrsmittelwahl entscheidende Faktoren, kann der Öffentliche Verkehr selbst beeinflussen: die subjektiv erlebte Reisezeit und der Aufwand der Informationsbeschaffung. Erstere wird von Pünktlichkeit, kurzen Umsteigezeiten und Fahrkomfort beeinflusst, letzterer wird durch vertaktete Fahrpläne, Mobilitätsberatung, Hotlines erleichtert. Nicht hohe Einzelgeschwindigkeit, sondern die Tür-zu-Tür-Reisezeit und unaufwendige Auskunftssysteme sind entscheidend.

Das Positivbeispiel und das Gesamtvorbild

In Deutschland hat die Ausschreibung von Schienenverkehrsleistungen im Zusammenspiel mit der Regionalisierung der Mittel für Nah- und Regionalverkehr (1994) regelmäßig zu Einsparungen und/oder Angebotsverbesserungen geführt. Mittlerweile wurden rund 10% des Gesamtvolumens ausgeschrieben, etwa die Hälfte davon haben Konkurrenten der DB gewonnen. Beispiele zB aus Schleswig-Holstein belegen, dass 20% Einsparung (oder umgekehrt: 20% Mehrangebot zum selben Preis) realistisch sind.

Allerdings sind massive Versuche der DB zu beobachten, die Aufgabenträger (Länder) unter Druck zu setzen und sich langfristige lukrative Verträge zu sichern. Ansätze dieser Entwicklung gibt es auch in Österreich (zB Linz). Auch ein beginnender Konzentrationsprozess bei den Wettbewerbern ist erkennbar.

Wer in der Schweiz unterwegs ist, braucht keinen Fahrplan: er steigt einfach ein. Dazu gehört auch, dass jeder Busfahrer und jeder Zugbegleiter in der Schweiz jeden Fahrschein ausdruckt, und zwar nur einen für die gesamte Reise.

Die Konzepte und die Reformen

Österreichs Problem ist die weitgehend fehlende Planungssicherheit: es gibt regionale Erschließungskonzepte, aber kein übergeordnetes öffentliches Verkehrskonzept. Deshalb sind folgende Konzepte und Reformen nötig:

• Infrastruktur-Bau: Für das Schweizer Konzept „Bahn 2000“, dessen zweite Phase im Dezember in Betrieb ging, wurde zuerst nachgedacht und dann gebaut. Der Erfolg ist deutlich weniger Großbauvorhaben, denn gebaut wurde nur dort, wo es für den symmetrischen Takt notwendig war. Das gesamte Programm kostete dadurch weniger als ein einziger österreichischer Großtunnel. Für Österreich hieße dieses Konzept also: Der ÖBB-Rahmenplan und der Generalverkehrsplan müssen überarbeitet werden.
• Infrastruktur-Betrieb: Langsamfahrstellen, die auf eine um 20 Mio € zu geringe Dotierung von Erhaltung und Betrieb der Schienenstrecken zurückgehen, verhindern Taktverkehr. 80% des Kapitals und 50% der logistischen Intelligenz im Bahnbereich liegt am Boden, und deswegen muss das Management eines solchen Schienennetzes in enger Kooperation mit dem Betrieb der Züge geschehen. SBB-Chef Weibel sagte im Zuge der ÖBB-Zerteilung: „Wenn Sie Infrastruktur und Fahrbetrieb trennen, bekommen Sie die Qualität nicht hin“.
• Betrieb von Regionalbahnen: Die getrennte Betrachtung von Regionalbahninfrastruktur und Zugbetrieb ist widersinnig. Grundlage einer Regionalbahn muss das Potenzial der Strecke sein, nicht ihr derzeitiger Verkehr. Dazu wiederum braucht es ein integriertes Regionalkonzept für Güter- und Personenverkehr, und dazu wiederum ein Bundesverkehrskonzept. Ohne ein langfristiges Betriebskonzept sind alle ÖBB-Regionalstrecken zur Einstellung verurteilt.
• Bundesweiter Tarif-, Informations- und Werbeverbund: Die beste Art, Zugangsbarrieren zu Öffentlichem Verkehr zu senken, ist eine einzige Karte, die überall gilt. „Das ischt mein Genialabo“, heißt es in der Schweiz. Wer in der Schweiz mehr als nur Ortsverkehr anbietet, wird vom Bund vertraglich verpflichtet, an Halbtax und Generalabo teilzunehmen. Die Aufteilung der Einnahmen erfolgt auf Basis von Fahrgastzählungen. Dieser Tarifverbund sorgt gleichzeitig für Fahrgastinformation, Fahrkartenausstellung und Bezahlung.

Für eine solche umfassende Neuorganisation werden neue Strukturen benötigt, die auf zwei Säulen beruhen: .

• Die erste Säule heißt Verkehrsplanung. Einer rein auf Landes- oder Gemeindeebene angesiedelte Verkehrsplanung fehlt das Verbindende: Mindestens sechs der neun Bundesländer haben starke länderübergreifende Pendlerströme. Das Optimum liegt in der Verteilung der Zuständigkeit und der Definition der Schnittstellen zwischen Bund und Ländern.
• Die zweite Säule heißt Verkehrsbestellung. Jede Körperschaft soll für jenen Verkehr sorgen, für den sie auch verantwortlich ist. Der Bund kümmert sich um den interregionalen symmetrischen Taktverkehr (der in Teilbereichen Gewinne und in Teilbereichen Verluste einfahren wird). Die Länder kümmern sich zusmmen mit den Gemeinden um den Regionalverkehr, den sie an die Taktknoten anbinden. Darüber hinaus hat der Bund die Kompetenzen zur Schaffung des österreichweiten Tarif-, Informations- und Werbeverbundes und eine Schiedsrichterfunktion, wenn sich Länder nicht über den Betrieb von länderübergreifenden Nahverkehren einigen können. Überdies kann der Bund länderübergreifende Verkehre selbst bestellen, wenn diese im nationalen Interesse sind.

Solches Konzepte und Reformen sind nicht von heute auf morgen umsetzbar. Der politische Wille ist der Beginn, die Schweiz machte es vor, die steigenden Energiepreise und Mobilitäts-Erfordernisse unterstützten den Prozess, er muss nur als „Masterplan ÖV – 2015: Österreich im Takt“ begonnen und konsequent verfolgt werden.

Denn: „Müssen 82 kg Körpergewicht mittels ein bis zwei Tonnen Stahl fortbewegt werden, während Fitness-Studios überquellen, die Treibstoffpreise explodieren, die Feinsstaub-Belastung steigt und das Klima sich rasant verändert?“